L'Etat comme religion : le cas du principe du contradictoire

Un extrait de ma thèse "L'émergence et les conséquences de la spécialisation juridique dans le champ bureaucratique : le cas des administrations centrales de l'État " soutenue en 2006 (et que j'ai publiée en la réduisant sous le titre "Les services juridiques des administrations centrales" que je relisais tantôt. Ma petite étude sur le principe du contradictoire illustrait l'idée que l'Etat comme construction symbolique emprunte beaucoup de ses outils de légitimation au domaine religieux :

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- Les origines théologiques du principe du contradictoire et sa promotion par les corporations de juristes

L’idée qu’un ambassadeur, ou tout agent public puisse avoir accès à la consultation de son dossier administratif avant qu’une « mesure prise en considération de sa personne » (nomination, mutation, diminution individuelle de salaire etc, en dehors du cadre disciplinaire)[1] ne le frappe s’inscrit dans une tradition jurisprudentielle que l’on nomme l’application du principe du contradictoire[2] : il implique que l’Etat ne puisse prendre une mesure avant d’avoir entendu le point de vue de la personne qui sera concernée par cette décision.

Les manuels de droit français accessibles aux juristes d’administration comme le Chapus qui en retracent la généalogie s’arrêtent généralement au début du XX ème siècle. Mais son origine est bien plus ancienne.

Il a été forgé par les Britanniques sous le nom d’un adage latin : audi alteram partem - écoute l’autre partie.

Les ouvrages de droit anglais s’accordent pour estimer que sa première affirmation par une juridiction remonte à 1723[3] à l’occasion du procès de Richard Bentley contre l’université de Cambridge.

Richard Bentley, professeur célèbre de l’université de Cambridge vendait les titres de doctorats à ses étudiants pour quatre livres. L’université quand elle le découvrit déposséda l’intéressé de ses titres d’enseignant et Bentley entama un procès contre l’université.

A l’occasion de ce procès, un des juges aurait motivé le jugement en expliquant que même lorsqu’il décida de chasser Adam du Paradis terrestre, Dieu prit la peine d’entendre le point de vue du premier homme avant de mettre en œuvre sa sanction.

Ce détail montre assez l’univers théologique dans lequel le principe est posé.

Il a aussi son importance pour la compréhension de l’image de l’Etat ou de la puissance publique qu’à l’origine il engage. Il s’agissait à l’époque de légitimer l’analogie entre Dieu et l’Etat. Et, pour que l’Etat ressemble davantage à Dieu, il fallait qu’il entende les destinataires de ses décisions comme Dieu lui-même le faisait.

Le jugement fut rendu 33 années après la publication du Traité du Gouvernement civil de John Locke. Mais il n’est pas à proprement parler d’inspiration libérale car il ne cherche pas à faire prévaloir des droits individuels subjectifs. Sa philosophie s’inscrit encore dans le cadre d’une idéologie chrétienne médiévale – on pense ici aux thèses de Le Goff pour qui le Moyen Age dura jusqu’au XIX ème siècle – où l’Etat délégataire de la potestas divine, doit se livrer à une imitatio de son mandataire céleste.

A partir de là, le principe audi alteram partem fut appliqué à toutes les décisions de l’Etat impliquant des personnes en Grande-Bretagne, et devint structurant non seulement du champ bureaucratique britannique mais aussi du fonctionnement de son champ juridictionnel en métropole et dans les colonies. Sa traduction française – le « contradictoire » – se retrouve déjà dans une jurisprudence du Conseil d’Etat de 1808 mais connut surtout une impulsion à partir de 1944 (arrêt Dame Veuve Trompier-Gravier CE 5 mai 1944 pour les particuliers, arrêt Nègre CE 27 juin 1949 pour l’application aux agents publics[4]). Mais il semble que le Conseil en ait alors fait application dans le même esprit que la Cour britannique au XVIII ème siècle : renforcer les mesures de la puissance publique.

Le mouvement pour la défense des droits des administrés dans les années 1970 (qu’on a décrit plus haut) a contribué à l’infléchir dans un sens plus favorable aux individus et c’est dans ce sens qu’il est codifié dans le décret du 28 novembre 1983[5] adopté par le gouvernement socialiste.

Parallèlement s’est révélée décisive dans la généralisation du principe, l’élaboration de la convention européenne des droits de l’homme, dans les années 1948-1950 – dont il serait utile de faire une histoire sociale[6] -, à l’initiative d’intellectuels et de juristes de la mouvance chrétien-démocrate (Salvador de Madariaga, Denis de Rougemont, Pierre-Henri Teitgen, Paul Bastid, Henri Rolin, Charles Chaumont, Constantin Eustathiades, Willem Riphagen). Son article 6 prévoyant que toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial. Même s’il ne s’applique en principe qu’au domaine juridictionnel, l’interprétation qu’en ont fait les juges de la Cour européenne, a contribué à la définition du contenu concret des droits des individus à se défendre et à faire entendre leur point de vue[7]. Et l’article 41-2 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne que la Cour de justice des communautés est censée appliquer prévoit explicitement l’application du droit à être entendu aux relations avec l’administration[8].

Aujourd’hui, le principe du contradictoire est loué par les théoriciens du droit comme facteur d’émergence d’un Etat « postmoderne » dont le droit est centré sur la subjectivité des individus[9]. Il s’intègre dans un système de procédures qui pacifieraient l’espace social en faisant passer les conflits par des filtres rationnels[10].

Niklas Luhmann[11] notamment expose comment l’application d’un système procédural comme la mise en œuvre du principe du contradictoire prend en quelque sorte les individus et leur conflit au piège d’une rhétorique et de processus contrôlés par les spécialistes du droit.

La procédure opère une restructuration des attentes[12] dans un environnement complexe. C’est un processus d’apprentissage qui fait entrer
 les acteurs dans un rôle qui leur offre la chance de se doter d’une nouvelle personnalité et d’un nouveau passé. Dans cet espace de jeu,
 la complexité est réduite, mais les chances de gain et de perte restent ouvertes, de sorte que l’agent s’y laisse prendre 
– sans que cela accapare complètement pour autant ses autres rôles sociaux[13].

C’est ce jeu de rôle qui, selon Luhmann, garantirait l’efficace des procédures, et non pas la persuasion rationnelle, ni même les effets de violence symbolique[14]. Les acteurs sociaux sont suffisamment sceptiques à l’égard de la rhétorique des juristes et de leurs effets de manche : ce qui les contraint à accepter les décisions issues des processus juridiques, c’est précisément et uniquement le fait qu’ils ont accepté de jouer le jeu à un moment donné, et qu’ils ne peuvent plus qu’être isolés et stigmatisés comme mauvais joueurs s’ils contestent l’issue du jeu ouvert qu’ils ont accepté de jouer dans la procédure[15].

- L’effet de cléricalisation des pratiques bureaucratiques

Une procédure comme le principe du contradictoire ne fait pas que « piéger » - selon la conception fonctionnaliste de Luhmann - l’individu en faisant rentrer ses attentes dans une rationalité juridique. Elle transforme aussi l’administration, sa culture, et les caractéristiques de ses décisions.

Sur le plan matériel, elle requiert la mobilisation des scribes et des juristes. Un directeur des ressources humaines qui, sur ordre du ministre et du Président de la République, rappelle un ambassadeur à Paris, ou, de sa propre initiative, décide d’affecter une secrétaire en Russie plutôt qu’au Chili, se contentait, jusqu’à une époque récente, d’émettre un télégramme enjoignant à l’intéressé de changer de fonctions, des exécutants officialisant ensuite la décision sous forme d’arrêtés aux formes invariables.

Le principe du contradictoire aujourd’hui impose qu’une lettre soit adressée dans un premier temps à l’agent, l’informant de l’intention du ministère de modifier son affectation et du droit de l’intéressé à consulter son dossier administratif ainsi qu’à produire des observations écrites ou verbales avec l’assistance éventuelle d’un conseiller de son choix.

Cette procédure implique qu’on définisse des motifs à la décision pour que l’agent puisse les contester, motifs de droit et de fait que les gestionnaires sont rarement capables de formuler – sauf à retenir une motivation stéréotypée mal perçue par les juges – et le font généralement en concertation avec les rédacteurs du service juridique. A supposer que l’agent veuille consulter son dossier et produise ses observations, il faut organiser cette consultation, lui délivrer un procès verbal de réception, en veillant à ce qu’aucune des étapes du processus ne puisse donner lieu à contestation devant le juge.

Sur le plan symbolique, dans la logique du « audi alteram partem » l’administration doit admettre que ces procédures donnent 
lieu à de mini-procès dans son propre espace, se tenir prête à accueillir éventuellement en son sein des avocats qui viendront assister l’agent, accepter que
 l’entretien avec le directeur des ressources humaines, qui était autrefois une grâce accordée dans un esprit paternaliste à l’agent 
sur le point d’être affecté, devienne un face-à-face serré, obligatoire, derrière lequel peut toujours se profiler un procès. 

 

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[1] Catherine Ribot, Les mesures prises en considération de la personne dans le contentieux de la Fonction publique, Revue du Droit public et de la Science politique en France et à l’étranger, 1-1996, p. 143-186.

[2] Hocine Zeghbib, Principe du contradictoire et procédure administrative non contentieuse, Revue du Droit public et de la Science politique en France et à l’étranger, 2-1998, p. 467-503.

[3] Voir par exemple l’allocution de John Kendall à la Construction Law Association de King’s College – John Kendall, Formality and due process in ADR, The Sweet and Maxwell fifth KCCLA annual lecture 21 novembre 2002 - http://www.kccla.org.uk/annual-lecture-2003.html

[4] Sur la base de l’article de la loi du 22 avril 1905, qui prévoit l’existence d’un dossier administratif, et la possibilité de l’agent de le consulter et de produire des observations après l’avoir consulté.

[5] Hocine Zeghbib, Principe du contradictoire et procédure administrative non contentieuse, op. cit.

[6] A la lumière notamment des travaux d’Antonin Cohen sur les déclarations des droits construites comme préfigurations d’une constitution européenne fédérale : Antonin Cohen, Anatomie d’une utopie juridique. Eléments pour une sociologie du fédéralisme européen : la Constitution, Sur la portée sociale du droit, Liora Israël, Guillaume Sacriste, Antoine Vauchez, Laurent Willemez, Centre universitaire de recherches administratives et politiques de Picardie (CURAPP) Paris, PUF, 2005.

[7] Voir par exemple les commentaires des arrêts du Conseil d’Etat Mme R et Société Polytech Silimed Europe du 29 juillet 2002 à l’AJDA du 9 décembre 2002 p. 1394 et suiv.

[8] Karine Michelet, La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et la procédure administrative non contentieuse, AJDA 14 octobre 2002, p. 949-955.

[9] Jacques Chevallier, Vers un droit postmoderne ? Les transformations de la régulation juridique, Revue du Droit public et de la Science politique en France et à l’étranger, 3-1998, p. 660-690.

[10] Jean-François Burgelin, Jean-Marie Coulon et Marie-Anne Frison-Roche, L'office de la procédure, Mélanges Drai p.252

[11] Niklas Luhmann, La légitimation par la procédure - traduit par Lukas K.Sosoe et Stéphane Bouchard - ed Cerf/Presses universitaires de Laval 2001.

[12] Luhmann, op.cit. p. 28.

[13] Comme le note Luhmann, un homme ne se discrédite pas dans son rôle de mari aux yeux de son épouse s’il perd un procès concernant le montant de son loyer (p.41).

[14] Luhmann rejette violemment l’héritage durkheimien et freudien. Pour lui l’efficace du droit ne tient pas à des effets de rituel ou d’affect – sans quoi les sentences finales seraient plus individualisées et différenciées en fonction des publics destinataires.

[15] On notera toutefois que Luhmann s’opposait au développement des procédures contradictoires dans le champ bureaucratique et proposait que seuls les tribunaux y soient soumis (ibid p.205) au nom de l’argument très contestable selon lequel le champ bureaucratique est entièrement soumis aux exigences des gouvernants (politiques).

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NB : "audi alteram partem" était inscrit en lettres d'or dans la grande salle du Guildhall (hôtel de ville) de Londres